Le elezioni di midterm hanno cambiato la politica, ma non la Costituzione

Martedì gli elettori americani hanno emesso un verdetto straordinario. I Democratici hanno conquistato il controllo di entrambe le Camere del Congresso, sconfiggendo i Repubblicani in Stati che per decenni erano stati saldamente conservatori. L’entità della sconfitta solleva seri interrogativi sul futuro del Partito Repubblicano e sul suo rapporto con Donald Trump. Ma le elezioni sollevano anche una preoccupazione più immediata. Cosa può fare effettivamente un Congresso appena eletto per limitare un presidente le cui politiche sono state così decisamente respinte dagli elettori?

La risposta è meno scontata di quanto possano suggerire i risultati elettorali così sbilanciati. Il presidente Trump rimarrà in carica fino a gennaio 2029. Il Congresso può indagare sulla sua amministrazione, bloccare le nomine, negare ulteriori autorizzazioni di spesa e approvare leggi. Ma quando il presidente agisce nell’ambito dei poteri già concessigli dalla legge, il Congresso non può semplicemente porre il veto alle sue decisioni. Per revocarle tramite legge, di norma è necessaria la firma del presidente o un numero sufficiente di voti per superare il suo veto.

La spiegazione risiede in una controversia costituzionale che affonda le sue radici in un’altra straordinaria elezione americana: la schiacciante sconfitta di Herbert Hoover e del Partito Repubblicano nel 1932.

Hoover aveva a lungo cercato di ottenere l’autorità per riorganizzare il governo federale. Riteneva che il consolidamento delle agenzie e l’eliminazione delle sovrapposizioni di competenze avrebbero migliorato l’efficienza e ridotto i costi. Il Congresso, tuttavia, aveva istituito molte di queste agenzie per legge ed era riluttante a cedere il controllo sulla loro organizzazione.

Hoover propose un compromesso. Il Congresso avrebbe autorizzato il presidente a riorganizzare parti del ramo esecutivo, ma avrebbe mantenuto il diritto di respingere i suoi piani. Ai sensi dell’Economy Act del 30 giugno 1932, ciascuna delle due camere del Congresso poteva disapprovare un decreto di riorganizzazione approvando una risoluzione, senza il consenso dell’altra camera o del presidente.

Questo accordo divenne noto come veto legislativo. Consentiva al Congresso di delegare autorità riservandosi al contempo il potere di revocare specifiche decisioni esecutive prese in virtù di quella stessa autorità. Hoover ottenne una maggiore flessibilità gestionale e il Congresso mantenne uno strumento per controllarne l’esercizio.

L’accordo fu adottato in un contesto di governo diviso. Hoover era un presidente repubblicano, ma i democratici controllavano la Camera dei Rappresentanti. I repubblicani mantenevano il controllo del Senato. L’accordo prevedeva il disaccordo politico tra l’esecutivo e il legislativo.

Poi arrivarono le elezioni.

Nel novembre 1932, Franklin Delano Roosevelt sconfisse Hoover con 472 voti elettorali contro 59, ottenendo oltre il 57 per cento del voto popolare. Anche i Democratici ottennero enormi guadagni al Congresso. La vittoria di Roosevelt segnò l’inizio di una trasformazione che avrebbe ridefinito la politica americana per decenni.

Il politologo James Sundquist descrisse questa trasformazione come un riallineamento dei partiti. La Grande Depressione aveva portato nuovi elettori nella coalizione democratica e modificato le questioni centrali attorno alle quali i partiti si contendevano i voti. Il Partito Repubblicano dovette riconsiderare la propria agenda politica, il proprio approccio politico e il proprio rapporto con l’elettorato.

Le elezioni trasformarono anche i piani di Hoover per la riorganizzazione del governo. Dopo la sua sconfitta, presentò undici decreti di riorganizzazione in virtù dell’autorità che il Congresso gli aveva concesso. E nel gennaio 1933, la Camera dei Rappresentanti, controllata dai Democratici, esercitò il proprio veto legislativo per respingerli tutti e undici.

Ciò che un tempo aveva reso possibile la riorganizzazione, ora la rendeva impossibile.

Con l’avvicinarsi dell’insediamento di Roosevelt, il Congresso concesse al presidente un’autorità di riorganizzazione più ampia, senza il veto di una sola camera che aveva appena esercitato. Sia la depressione economica che il mutato contesto politico modificarono i termini dell’accordo precedente. Il Congresso era ora disposto a concedere a Roosevelt proprio quell’autorità che non aveva permesso a Hoover di esercitare.

Questo episodio illustra una caratteristica persistente del governo americano. Il presidente e il Congresso hanno responsabilità costituzionali diverse, ma la loro disponibilità a cooperare dipende dalle realtà politiche.

Per mezzo secolo, il veto legislativo ha offerto al Congresso un modo per gestire questo problema. È diventato una pratica comune nelle leggi federali, consentendo al Congresso di respingere particolari decisioni esecutive o amministrative senza promulgare un’altra legge. Ma la sua costituzionalità è rimasta oggetto di controversia.

Nel 1983, la Corte Suprema risolse la controversia nella causa Immigration and Naturalization Service v. Chadha.

Jagdish Rai Chadha era nato in Kenya, possedeva un passaporto britannico ed era entrato legalmente negli Stati Uniti nel 1966 con un visto per studenti. Il suo visto scadde nel giugno 1972, ma egli rimase nel Paese. L’anno successivo le autorità di immigrazione avviarono un procedimento di espulsione.

Chadha presentò istanza di sospensione ai sensi di una disposizione della legge sull’immigrazione che consentiva al Procuratore Generale di sospendere l’espulsione in determinate circostanze. Nel 1974, un giudice dell’immigrazione accolse la sua richiesta, ritenendo che avesse vissuto ininterrottamente negli Stati Uniti per più di sette anni, fosse di buona condotta morale e avrebbe subito gravi difficoltà se fosse stato espulso.

Ma la legge prevedeva un veto legislativo. Nel dicembre 1975, la Camera dei Rappresentanti approvò una risoluzione che respingeva la sospensione dell’espulsione di Chadha. Non vi fu alcun dibattito né votazione registrata.

Ancora una volta, il veto legislativo era stato esercitato in un contesto di governo diviso. Il presidente Ford era un repubblicano e i democratici controllavano entrambe le camere del Congresso. Il veto della Camera non rifletteva necessariamente una disputa partitica sulle circostanze particolari di Chadha, ma costituiva un intervento diretto volto a annullare una decisione dell’esecutivo.

Chadha sostenne che il veto legislativo violasse la Costituzione, e la Corte Suprema concordò.

La Costituzione richiede che la legislazione sia approvata da entrambe le Camere del Congresso e poi presentata al presidente, il quale può firmarla o porre il veto. Il Congresso non poteva aggirare tali requisiti.

Come affermò il presidente della Corte Suprema Warren Burger: «La convenienza e l’efficienza non sono gli obiettivi primari — né i tratti distintivi — di un governo democratico».

Il giudice Byron White espresse parere dissenziente, descrivendo il veto legislativo come «un’invenzione politica importante, se non indispensabile». White sostenne che esso consentisse al Congresso di conferire autorità al ramo esecutivo senza rinunciare a un controllo significativo. Senza il veto legislativo, il Congresso si trovava di fronte a una scelta difficile tra negare un’autorità che riteneva necessaria e delegarla senza un controllo efficace.

Entrambi i giudici hanno riconosciuto le difficoltà pratiche del governare attraverso istituzioni separate, ma non erano d’accordo sul fatto che tali difficoltà potessero giustificare la modifica di una procedura costituzionale. Inoltre, l’attuale Corte Suprema ha fatto riferimento alla sentenza Chadha nella sua decisione dello scorso giugno nel caso Trump contro Slaughter, sottolineando che gli accordi politici di lunga data non possono prevalere sulle restrizioni costituzionali al potere.

Le implicazioni di ciò sono particolarmente interessanti dopo le elezioni di martedì.

Il Congresso democratico appena eletto avrà un potere sostanziale per controllare le azioni dell’amministrazione Trump. Ma non potrà porre il veto su di esse. Per revocare un’autorità precedentemente delegata al presidente, il Congresso deve generalmente emanare una nuova legge. E il presidente Trump può porre il veto su di essa.

Ciò non significa che il presidente sia al di sopra della legge, né che possa impedire al Congresso di esercitare i propri poteri costituzionali. La Costituzione rende semplicemente difficile per entrambi i rami agire senza cooperazione e compromesso. Riconoscendo questa realtà in un’intervista al New York Times dopo le elezioni, il presidente Trump ha sintetizzato questo punto: «Lavoreremo con i democratici e, sapete, non vediamo l’ora di lavorare con loro. Probabilmente troveremo un accordo».

Permane una tensione fondamentale tra cambiamento politico e stabilità costituzionale.

Gli elettori hanno espresso il desiderio di un cambiamento di rotta nella politica nazionale, ma la Costituzione non consente alla maggioranza del Congresso di tradurre tale preferenza in legge senza il presidente.

Questo non è un difetto. È una conseguenza della progettazione di un sistema volto a impedire che l’autorità politica diventi troppo concentrata. Le realtà politiche possono far sembrare che si tratti di un problema strutturale, finché gli elettori non modificheranno tali condizioni.

Il giudice Robert Jackson ha sintetizzato questo principio in un parere del 1952. La Costituzione impone «separazione ma interdipendenza, autonomia ma reciprocità».

Il governo americano si basa su istituzioni che non possono governare da sole. Le elezioni modificano gli incentivi politici di chi occupa queste istituzioni, ma non eliminano i vincoli che tali istituzioni si impongono a vicenda.

Tuttavia, la sconfitta repubblicana del 2026 invita a un confronto con quella del partito nel 1932. Le circostanze storiche sono diverse, non da ultimo perché Roosevelt sostituì Hoover alla Casa Bianca.

Elezioni di questa portata possono indurre i partiti politici a riconsiderare i propri impegni e le coalizioni di elettori che intendono rappresentare. Il Partito Repubblicano si trova ora a dover affrontare interrogativi sul programma politico che lo ha portato al potere, sul suo rapporto con Trump e sulle sue prospettive al di là della presidenza di quest’ultimo. Il modo in cui reagirà plasmerà la prossima era della politica americana.

La vicenda del veto legislativo illustra due conseguenze cruciali delle elezioni americane. Esse possono trasformare i partiti politici attraverso i quali i cittadini esprimono i propri obiettivi e desideri. Ma possono anche ridistribuire l’autorità tra le istituzioni senza modificare le regole del gioco.

La prima conseguenza rende possibile il cambiamento delle politiche. La seconda garantisce che non ne segua immediatamente una modifica costituzionale.

Dopo le straordinarie elezioni di martedì, dovremmo esaminare attentamente entrambe.