Elezioni di Midterm, i democratici hanno conquistato entrambe le Camere. Che succederà adesso?

I democratici hanno appena conquistato sia la Camera dei rappresentanti sia il Senato. Ci si potrebbe aspettare che gli ultimi due anni della presidenza Trump siano caratterizzati da una paralisi legislativa ancora maggiore rispetto a uno scenario in cui l’opposizione avesse conquistato soltanto la Camera.

La storia mette in dubbio questa previsione. La nostra analisi dei precedenti Congressi suggerisce un’idea semplice: il controllo della seconda Camera può cambiare il funzionamento del Congresso. Se da un lato una seconda Camera in mano all’opposizione rafforza il fronte contrario al presidente, dall’altro potrebbe ridurre gli attriti di partito tra Camera e Senato.

Una Camera o due

Uno studio del 2014 di Frank Baumgartner e colleghi ha esaminato la legislazione statunitense dal 1948 al 2006, distinguendo tra il controllo dell’opposizione su una sola Camera o su entrambe. Gli autori hanno riscontrato effetti limitati sul numero complessivo di leggi approvate, ma meno leggi di grande rilievo in entrambi gli scenari rispetto a quando il partito del presidente disponeva al Senato di una maggioranza sufficiente a superare l’ostruzionismo parlamentare. Tuttavia, lo studio non confrontava direttamente una Camera all’opposizione con due e si fermava prima della maggior parte dei Congressi con la sola Camera in mano all’opposizione, nei quali il partito del presidente controllava il Senato ma non la Camera.

Qui estendiamo il confronto fino al 2024, distinguendo tra l’opposizione che controlla soltanto la Camera e quella che controlla entrambe le Camere, utilizzando i registri ufficiali del Congresso e la classificazione delle leggi importanti elaborata dal politologo David Mayhew.

Che cosa mostrano i Congressi del passato

Dal 1949, l’opposizione ha controllato soltanto la Camera in sette legislature del Congresso, durante le presidenze Reagan, Obama, Trump e Biden, contro 15 legislature nelle quali controllava entrambe le Camere. In altre 15, il governo era unificato: il partito del presidente controllava entrambe le Camere.

Fonti: elaborazioni degli autori. Il controllo dei partiti è ricavato dai registri ufficiali della Camera e del Senato. Le leggi pubbliche provengono da Vital Statistics on Congress della Brookings Institution e, per il 2023–24, dallo US Government Publishing Office. Le leggi importanti sono tratte dagli elenchi redatti all’epoca da David Mayhew («Sweep One»). Quando l’opposizione controllava soltanto la Camera, il partito del presidente controllava il Senato. È escluso il 2001–02, l’unica legislatura nella quale l’opposizione controllava soltanto il Senato.

I dati suggeriscono che il controllo dell’opposizione su entrambe le Camere non comporta necessariamente una minore produzione legislativa. Questi Congressi hanno approvato all’incirca tante leggi quanti quelli a governo unificato e più leggi importanti rispetto ai Congressi con la sola Camera all’opposizione, sebbene meno rispetto a quelli unificati.

Ma i dati grezzi possono trarre in inganno: nel tempo la produzione legislativa è diminuita, mentre la maggior parte dei Congressi con la sola Camera all’opposizione è relativamente recente. Tenendo conto di questa tendenza, i Congressi in cui l’opposizione controllava entrambe le Camere hanno approvato circa il 15% di leggi in più e un terzo di leggi importanti in più rispetto a quelli in cui ne controllava soltanto una.

Due presidenti sono passati dall’avere soltanto la Camera all’opposizione all’avere entrambe le Camere controllate dall’opposizione. Quando i democratici conquistarono il Senato nel 1986, le leggi approvate durante la presidenza Reagan passarono da 664 in una legislatura a 713 in quella successiva, e le leggi importanti da nove a 12. Analogamente, dopo la conquista del Senato da parte dei repubblicani nel 2014, sotto Obama i numeri salirono da 296 a 329 leggi e da 10 a 12 leggi importanti.

Conta anche il tipo di legislazione. Nei dati precedenti di Baumgartner, in cui i periodi con la sola Camera all’opposizione coincidono con gli anni di Reagan, il numero complessivo di leggi di politica interna variava poco (145 all’anno con la sola Camera all’opposizione, 158 con entrambe), ma le leggi di politica estera (25 contro 44) e le leggi importanti di politica interna (5,5 contro 8,4) erano più numerose quando l’opposizione controllava entrambe le Camere.

Questi andamenti storici sono descrittivi e non dimostrano rapporti di causa ed effetto; inoltre, «importante» non significa necessariamente positivo: l’elenco di Mayhew registra ciò che i giornalisti dell’epoca ritenevano significativo. Resta il fatto che offrono scarso sostegno all’idea che una seconda Camera all’opposizione comporti una maggiore paralisi legislativa.

Perché una seconda Camera potrebbe aiutare

Gli ultimi due anni della presidenza Biden illustrano il problema di un Congresso diviso. Dopo che i repubblicani conquistarono la Camera, mentre i democratici mantenevano il controllo del Senato, il numero di leggi approvate scese da 362 nel 2021–22 a 274 nel 2023–24. Un unico partito al controllo di entrambe le Camere potrebbe evitare che i disegni di legge si arenino nel passaggio dall’una all’altra prima di arrivare al presidente.

Stephen Ansolabehere e Shiro Kuriwaki hanno esaminato 103 questioni affrontate dal Congresso tra il 2006 e il 2022. Su 27 temi popolari e non divisivi, il Congresso ha agito secondo la volontà della maggioranza dei cittadini nel 67% dei casi quando lo stesso partito controllava entrambe le Camere, contro il 42% quando il controllo era diviso. Sarah Binder, studiando il periodo 1947–96, ha analogamente rilevato che i contrasti tra Camera e Senato costituivano una delle principali cause della paralisi legislativa, misurata come quota delle grandi questioni, individuate negli editoriali del New York Times, sulle quali il Congresso non era intervenuto. Ha inoltre riscontrato una maggiore paralisi con entrambe le Camere all’opposizione rispetto agli anni di Reagan in cui lo era soltanto la Camera, ma quel confronto si basa su un solo presidente.

E poi c’è Trump

Anche se la Camera e il Senato a maggioranza democratica trovassero un accordo su una legge, il presidente Trump potrebbe porre il veto, per superare il quale serve una maggioranza dei due terzi in entrambe le Camere. Trump ha già minacciato di «porre il veto a tutto» prima di negoziare con i democratici, anche se così rischierebbe di ritrovarsi con ben pochi risultati da rivendicare nei suoi ultimi due anni. Ha inoltre fatto ampio ricorso agli ordini esecutivi: a fine ottobre ne aveva emanati almeno 292 dal ritorno alla Casa Bianca, contro i 220 dell’intero primo mandato e i 162 di Biden.

La legislazione non è l’unico strumento di influenza del Congresso. Douglas Kriner e Liam Schwartz hanno rilevato che il controllo della Camera da parte dell’opposizione fa aumentare le indagini parlamentari. Un Senato democratico potrebbe avviare ulteriori indagini e sarebbe chiamato a giudicare in un eventuale processo di impeachment, anche se per una condanna è necessaria la maggioranza dei due terzi dei senatori presenti. Deciderebbe inoltre quali nomine presidenziali, per esempio quelle di ambasciatori e funzionari della sicurezza nazionale, e quali trattati sottoporre a esame e votazione.

La nostra ricerca con Matia Vannoni mostra che i contrappesi istituzionali ai leader populisti, come una pubblica amministrazione indipendente, possono limitare i danni economici che essi provocano. Un Congresso democratico potrebbe rappresentare un ulteriore contrappeso al presidente attraverso un controllo più incisivo. Questo, più del numero di leggi approvate, potrebbe essere il risultato più importante delle elezioni.