Le aspirazioni NATO dell'Ucraina e i vincoli costituzionali

Viktoriia Lapa, academic fellow dell'Università Bocconi, e Justin Frosini, professore associato di diritto pubblico comparato all'Università Bocconi
Pubblicato su Verfassungsblog

Tra le molte questioni discusse nel contesto dell'attuale minaccia russa di aggressione contro l'Ucraina, spiccano le aspirazioni dell'Ucraina alla NATO e l'opposizione russa alla sua adesione a questa organizzazione. Alcuni potrebbero pensare che abbandonare queste aspirazioni potrebbe aiutare ad evitare una guerra disastrosa. Questo, tuttavia, non è più solo una questione di volontà politica ma di diritto costituzionale: dal 2019, la prospettiva di entrare nella NATO è sancita dalla Costituzione ucraina, quindi si potrebbe sostenere che ritirare la richiesta di adesione alla NATO sarebbe incostituzionale. Infatti questo blogpost sostiene che le disposizioni euro-atlantiche nella Costituzione ucraina non sono semplicemente simboliche, ma in realtà vincolano legalmente il governo ucraino per quanto riguarda la sua politica estera.
La modifica della Costituzione per rafforzare l'impegno dell'Ucraina verso l'adesione all'Unione europea e l'integrazione euro-atlantica ha avuto luogo durante il mandato dell'ex presidente Petro Poroshenko, che ha messo questo al centro della sua campagna presidenziale. La Corte Costituzionale dell'Ucraina ha dato il via libera agli emendamenti nel suo parere del 22 novembre 2018 con 6 pareri separati dei giudici che hanno sostenuto che il parere della Corte Costituzionale avrebbe dovuto essere più preciso sulla sua motivazione piuttosto che controllare solo formalmente il rispetto dei requisiti procedurali. Gli emendamenti alla Costituzione ucraina richiedono almeno i 2/3 dei voti (300 deputati) della composizione costituzionale del Parlamento (450 deputati). Mentre c'erano ovviamente opinioni opposte tra i deputati durante l'adozione di questi emendamenti, il Parlamento ucraino, il 7 febbraio 2019, ha finalmente adottato le modifiche alla Costituzione con 335 (su 450) voti a favore.
Il Parlamento ucraino ha modificato il preambolo e diversi articoli della Costituzione riguardanti le competenze di alcuni dei suoi principali organi di governo:
- Nel preambolo dopo le parole "l'armonia civile sul territorio dell'Ucraina" è stato aggiunto il seguente passaggio: "e riaffermando l'identità europea del popolo ucraino e l'irreversibilità del percorso europeo ed euroatlantico dell'Ucraina";
- Il paragrafo 5 della prima parte dell'articolo 85 (competenze del Parlamento dell'Ucraina) è ora formulato come segue: "determinazione dei principi di politica interna ed estera, attuazione del corso strategico dello Stato verso la piena adesione dell'Ucraina all'Unione europea e all'Organizzazione del Trattato Nord Atlantico";
- l'articolo 102 (il presidente dell'Ucraina) ha ora una terza sezione che afferma quanto segue: "Il presidente dell'Ucraina è il garante dell'attuazione del percorso strategico dello Stato verso la piena adesione dell'Ucraina all'Unione europea e all'Organizzazione del Trattato Nord Atlantico".
- l'articolo 116 (il Gabinetto dei ministri dell'Ucraina) è stato modificato in modo da aggiungere il punto 11 che afferma quanto segue: "assicura l'attuazione della rotta strategica dello Stato per l'acquisizione della piena adesione dell'Ucraina all'Unione Europea e all'Organizzazione del Trattato Nord Atlantico".
Alcuni studiosi considerano questi emendamenti ridondanti e privi di qualsiasi valore giuridico, sostenendo che la legislazione ucraina esistente mira già a perseguire l'integrazione euro-atlantica sulla base, tra l'altro, della legge "sulla sicurezza nazionale". All'epoca, hanno sostenuto che, in realtà, tali emendamenti avevano solo uno scopo politico e facevano parte di una strategia elettorale, dato che sono entrati in vigore poco prima della fine del mandato dell'ex presidente Poroshenko. Anche se questo potrebbe essere vero, da un punto di vista giuridico non si può ignorare il fatto che "costituzionalizzare" l'integrazione euro-atlantica potrebbe avere anche conseguenze giuridiche.
Prima di tutto, è ovvio che il riferimento all'integrazione euro-atlantica in relazione all'esercizio delle funzioni degli organi di governo fornisce meno flessibilità ai futuri governi in termini di definizione delle politiche. Per esempio, l'art. 9 della Costituzione dell'Ucraina dice che entrare in accordi internazionali che sono contrari alla Costituzione è consentito solo dopo aver modificato la Costituzione dell'Ucraina di conseguenza. Infatti, se il presidente ucraino - che ha il diritto di firmare, sospendere e terminare certi accordi a nome del popolo ucraino - decidesse, attraverso un decreto, di mandare all'aria l'accordo con cui l'Ucraina ha stabilito la cooperazione con la NATO nel 1997, allora 45 membri (o più) del Parlamento dell'Ucraina, la Corte Suprema o il Commissario della Verkhovna Rada per i diritti umani potrebbero presentare un reclamo davanti alla Corte Costituzionale contestando la costituzionalità di tale decreto presidenziale.
Lo stesso sarebbe applicabile alle azioni del Parlamento dell'Ucraina - se adottasse qualsiasi legge che andasse contro le aspirazioni euro-atlantiche dell'Ucraina. Infatti, una tale legge potrebbe essere contestata come incostituzionale davanti alla Corte Costituzionale dell'Ucraina dal Presidente dell'Ucraina, dalla Corte Suprema o dal Commissario della Verkhovna Rada per i diritti umani.
Nella sua ipotetica decisione sull'incostituzionalità dei suddetti decreti o leggi, la Corte Costituzionale dell'Ucraina farebbe quasi certamente riferimento all'articolo 19 della Costituzione dell'Ucraina, che afferma che "tutte le autonomie statali e locali e i loro funzionari sono tenuti ad agire solo sui motivi, nei limiti dell'autorità e nel modo previsto dalla Costituzione e dalle leggi dell'Ucraina".
L'Ucraina ha iniziato a cooperare con la NATO nel 1997 entrando in una Carta di una partnership distintiva con la NATO. Più tardi, l'Ucraina ha chiesto di entrare nella NATO al vertice di Bucarest nel 2008. Il paragrafo 23 della dichiarazione del vertice di Bucarest recita come segue: La NATO accoglie con favore le aspirazioni euro-atlantiche dell'Ucraina e della Georgia per l'adesione alla NATO. Detto questo, 12 anni dopo, nel giugno 2020, l'Ucraina è stata riconosciuta dalla NATO solo come Enhanced Opportunities Partner, che consente una maggiore cooperazione "... tra alleati e partner che hanno dato contributi significativi alle operazioni e alle missioni guidate dalla NATO". Lo stesso status è dato ad Australia, Finlandia, Georgia, Giordania e Svezia. Eppure, è abbastanza ovvio che mentre l'Ucraina ha truppe russe nella regione del Donbass, la sua adesione alla NATO non sembra essere un'opzione praticabile. Ecco perché l'attuale crisi tra Ucraina e Russia va oltre la NATO e deve essere compresa in un contesto storico e geopolitico più ampio. Tuttavia, lasciando da parte le prospettive di un'adesione dell'Ucraina alla NATO nel prossimo futuro, come illustrato sopra non c'è dubbio che il riferimento alla NATO nella Costituzione ha valore legale e qualsiasi inversione dell'integrazione nord-atlantica implicherebbe la modifica della Costituzione ucraina. Inoltre, qualsiasi passo del genere porterebbe probabilmente a un forte contraccolpo da parte della società e dei politici ucraini, dato che secondo un recente sondaggio, il 54% degli ucraini voterebbe per l'adesione alla NATO in un referendum.
Per ora, l'Ucraina è vincolata dalla sua Costituzione e fare un passo indietro dalle sue aspirazioni NATO non sembra essere una prospettiva reale. Detto questo, l'Ucraina potrebbe essere vicina a un bivio in cui potrebbe essere costretta (dalla Russia o anche dai suoi alleati occidentali) a scegliere tra il pieno rispetto della Costituzione (come modificata nel 2019) e la protezione dell'integrità territoriale dello Stato. Si può solo sperare che gli sforzi diplomatici degli ultimi giorni si rivelino vincenti, superando così quella che sarebbe una situazione perdente per l'Ucraina e il suo popolo.