Il referendum costituzionale sulla riforma della giustizia

Nel referendum del 22 e 23 marzo i cittadini italiani sono chiamati a confermare o respingere la cd. “riforma costituzionale della giustizia” (tecnicamente: la legge costituzionale recante “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare”). La riforma modifica in maniera significativa la composizione e le funzioni dell’organo di governo autonomo della magistratura, il Consiglio Superiore della Magistratura (CSM). 

Le ragioni che portarono alla previsione in Costituzione del CSM si ritrovano ben espresse in un passaggio della relazione all’Assemblea costituente della cd. Commissione Forti (maggio 1946): “Per assicurare l’indipendenza della magistratura, è necessario stabilire costituzionalmente lo svincolo della carriera dei magistrati dalla volontà del potere esecutivo […]. Tutti i provvedimenti relativi allo stato dei magistrati (trasferimenti, promozioni, aspettative e via dicendo) devono essere presi da organi creati nel seno stesso della magistratura, quale il Consiglio Superiore della Magistratura. Nello stesso modo i provvedimenti disciplinari sono di esclusiva competenza di organi costituiti egualmente nello stesso seno della magistratura. Tutti gli organi anzidetti dovrebbero, almeno per la maggioranza dei loro componenti, essere eletti dai magistrati medesimi”. In poche parole, se si vuole che la giustizia sia amministrata in maniera indipendente, sulla carriera dei magistrati non può decidere il Ministro della giustizia, il Governo, il potere politico in generale, ma deve decidere un organo composto prevalentemente dai magistrati stessi: il CSM appunto, che, nella sua composizione attuale, si compone per due terzi di magistrati (membri togati) e per un terzo di avvocati e professori di materie giuridiche eletti dal Parlamento in seduta comune (membri laici). 

Sull’assetto così determinato dalla Costituzione, la riforma incide essenzialmente in tre direzioni: 

1. L’attuale CSM verrebbe sostituito da due distinti CSM, uno per la magistratura giudicante, l’altro per la magistratura requirente: non quindi un unico CSM per il governo autonomo dei magistrati, bensì due CSM per il governo autonomo, rispettivamente, dei giudici e dei pubblici ministeri; 

2. La composizione dei due CSM resterebbe invariata nelle proporzioni (2/3 togati e 1/3 laici), ma i componenti non verrebbero più “eletti” bensì “estratti a sorte”;  

3. La materia disciplinare, cioè il giudizio su quei comportamenti del magistrato che possono compromettere la fiducia di cui ogni magistrato deve godere, verrebbe tolta ai due CSM e affidata, sia per i giudici che per i pubblici ministeri, a un nuovo organo, l’Alta Corte disciplinare. Quest’ultima sarebbe composta da 15 membri, fra cui nove tra giudici e pubblici ministeri, anch’essi estratti a sorte. 

I sostenitori della riforma avanzano essenzialmente due ragioni. In primo luogo, la separazione delle carriere fra giudici e pubblici ministeri, “governati” non più dallo stesso organo ma da due organi distinti, rappresenterebbe una garanzia per il cittadino nel processo penale, perché verrebbe a eliminare ogni forma di vicinanza fra chi giudica (il giudice) e chi accusa (il pubblico ministero). In questo modo si garantirebbe che il processo penale si svolga nell’effettiva parità delle armi fra l’imputato e il pubblico ministero, di fronte a un giudice equidistante da entrambi. Oggi, secondo chi sostiene la riforma, questo non avviene, perché la comune appartenenza alla stessa organizzazione crea di fatto un legame di colleganza fra giudice e pubblico ministero a danno del cittadino, soprattutto nella fase delle indagini preliminari. Da questo punto di vista, la separazione delle carriere rappresenterebbe il naturale completamento della riforma del codice di procedura penale del 1988: per portare a compimento la scelta di un modello di processo penale di tipo accusatorio, cioè basato sulla parità fra accusa e difesa di fronte a un giudice terzo e imparziale, sarebbe indispensabile separare nettamente la carriera del giudice da quella del pubblico ministero. Secondo i suoi sostenitori, la riforma introdurrebbe la separazione delle carriere fra giudici e pubblici ministeri senza intaccare l’indipendenza della magistratura nel suo complesso: l’architettura costituzionale non verrebbe tradita nella sua logica ispiratrice (il governo autonomo della magistratura), ma adeguata alla separazione delle carriere di giudici e pubblici ministeri, creando due organi distinti per ciascuna categoria.

In secondo luogo, la regola del “sorteggio” sarebbe la soluzione adatta a superare la degenerazione delle “correnti” interne alla magistratura. Secondo questa prospettiva, le elezioni dei membri togati del CSM, invece di selezionare i magistrati più adatti a svolgere il delicato compito del governo autonomo della magistratura, sarebbero oggi dominate da logiche politiche e di appartenenza; di conseguenza, le nomine e le promozioni decise dal CSM non risponderebbero a una logica che premia la competenza professionale, ma sarebbero il risultato degli equilibri e degli scontri di potere fra le varie correnti. Con il sorteggio, tutto questo verrebbe escluso in radice. 

Chi si oppone alla riforma sostiene invece che, con l’obiettivo di superare una presunta vicinanza fra giudice e pubblico ministero che non trova riscontro nella realtà – soprattutto ora che il passaggio di un magistrato da una funzione all’altra è stato reso estremamente difficile – essa andrebbe in realtà a compromettere le fondamenta dell’architettura costituzionale che ha sinora garantito l’indipendenza della magistratura in Italia. L’art. 104 della Costituzione, che continuerebbe ad affermare che “la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere”, altro non diverrebbe che una foglia di fico che male coprirebbe la realtà di un indebolimento complessivo della magistratura. Il CSM, da organo unitario a tutela dell’indipendenza della magistratura, verrebbe smembrato in due e privato della rilevantissima funzione disciplinare, assegnata a un terzo organo. Così, il governo autonomo della magistratura sarebbe affidato a tre organi meno autorevoli e potenzialmente in contrasto fra loro, secondo un disegno ispirato al principio divide et impera, che, nel lungo periodo, aprirebbe la strada a un controllo dell’esecutivo sulla magistratura. Il sistema del sorteggio, poi, assicurerebbe l’ulteriore delegittimazione di tali organi, facendo sì che nei due CSM non entrino i magistrati più autorevoli e riconosciuti in grado di tutelare la magistratura dalle pressioni del potere politico, ma dei soggetti tirati a caso e privi della qualificazione, dell’autorevolezza e della legittimazione necessarie per svolgere il delicatissimo compito loro assegnato. 

Fra i sostenitori del No, tuttavia, trova spazio anche una critica diversa, che imputa alla riforma una sorta di eterogenesi dei fini. In questa prospettiva, la creazione di un CSM separato per i soli pubblici ministeri non ne indebolirebbe la posizione costituzionale, ma, al contrario, ne farebbe una categoria separata che risponde soltanto a sé stessa. Nell’attuale CSM, le carriere dei pubblici ministeri sono decise da un organo i cui membri togati sono in maggioranza giudici (attualmente i pubblici ministeri sono sei su venti), il che favorisce un certo equilibrio nella valutazione. Con la riforma i pubblici ministeri avrebbero un loro CSM attraverso il quale gestire in assoluta autonomia le proprie carriere. Lo stesso vale per il sorteggio. Esistono orientamenti culturali, e in senso lato politici, diversi fra i magistrati, e continueranno a esistere anche con questa riforma. Attraverso l’elezione si garantisce quantomeno un certo pluralismo all’interno del CSM fra questi orientamenti, mentre con il sorteggio ben potrebbero essere estratti magistrati appartenenti tutti, o quasi, alla stessa corrente. Con l’obiettivo di “depoliticizzare” la magistratura, il sorteggio finirebbe così paradossalmente per esaltare ancora di più il potere delle varie componenti della magistratura, che potrebbero trovarsi, “per puro caso”, fortemente sovrarappresentate all’interno del CSM.            

In sintesi, nello scegliere fra il Sì e il No è a questa domanda che occorre rispondere: la riforma costituzionale introduce maggiori garanzie per il cittadino nel processo penale senza intaccare l’equilibrio fra i poteri e l’indipendenza della magistratura, oppure, con l’obiettivo di separare le carriere finisce per mettere a rischio l’equilibrio fra i poteri e quell’indipendenza della magistratura, che in molti altri Paesi, vicini e lontani, ha subito in questi anni fortissimi attacchi?

Due considerazioni rimangono valide qualunque sia la risposta che ognuno, e il popolo italiano nel suo complesso, darà. 

Primo: l’architettura istituzionale è centrale nel garantire l’indipendenza della magistratura e la terzietà del giudice rispetto alle parti. Ma non va dimenticato che le regole non sono tutto: come ha scritto la Corte costituzionale nel lontano 1963 “l’indipendenza della Magistratura trova la prima e fondamentale garanzia nel senso del dovere dei magistrati e nella loro obbedienza alla legge morale, che è propria dell’altissimo ufficio e che consiste nel rendere imparzialmente giustizia”. Un richiamo particolarmente importante, soprattutto per chi lavora nel campo della formazione.   

Secondo: la riforma costituzionale su cui si vota incide profondamente sull’assetto delle istituzioni, ma non è autosufficiente, perché molti suoi aspetti dovranno essere sviluppati dalla legge ordinaria. Solo per citarne alcuni: quale sarà il numero complessivo dei componenti dei nuovi CSM? Quanti saranno i sorteggiabili e che requisiti dovranno avere? Se la riforma costituzionale dovesse essere confermata dal voto popolare, è auspicabile che nel disciplinare questi aspetti, che possono fare la differenza nel concreto funzionamento della riforma, venga lasciata da parte quella logica divisiva che è propria del referendum, e che prima ancora ha segnato l’approvazione di questa riforma, proposta dal Governo e transitata dall’esame parlamentare senza alcuna modifica. In fase di attuazione occorrerebbe lasciar spazio a una leale collaborazione fra maggioranza e opposizione, affinché vengano quanto più possibile contrastati i rischi paventati per l’indipendenza della magistratura.