La riforma del federalismo fiscale in Italia: un libro ancora da scrivere

Quale sarà l'esito finale della riforma sul federalismo fiscale attualmente in discussione in Italia? Difficile la risposta data la genericità e talvolta l'ambiguità del progetto di legge che il governo ha presentato in materia al parlamento all'inizio di ottobre. La partita è di fatto rimandata ai prossimi due anni quando il governo dovrà formulare una serie di decreti di attuazione con cui dare sostanza alle linee guida oggi soltanto abbozzate. E da quanto il governo scriverà in questi decreti dipenderà di fatto la configurazione di alcuni blocchi fondamentali del sistema di finanza pubblica in Italia: da come assegnare i tributi tra governo centrale ed enti decentrati (Regioni, Province, Comuni) a quanta perequazione tra diversi territori debba essere assicurata dal sistema della spesa pubblica.

Una premessa necessaria: decentrare imposte e spesa pubblica, per assicurare al contempo maggiore responsabilità ed equità, è in Italia operazione complessa. Da un lato per il forte dualismo nei livelli di sviluppo economico e di efficienza nel funzionamento della pubblica amministrazione che divide il Nord e il Sud del Paese; dall'altro per il 'nuovo' testo costituzionale approvato nel 2001, che la riforma si propone finalmente di applicare, che è particolarmente ambiguo e di difficile attuazione. E lo è ancor di più oggi in questo scenario economico sfavorevole, dove la recessione limita le risorse pubbliche da dedicare a smussare i contrasti tra i vari attori istituzionali coinvolti nella riforma. Tuttavia non si parte da zero: negli ultimi quindici anni molti tributi e aree di intervento pubblico sono state attribuite a Regioni e Comuni anche se in modo disorganico e poco coordinato. Il federalismo fiscale in Italia è dunque un'opera avviata ma non conclusa.

Quali sono dunque le principali questioni ancora aperte? Al centro del confronto politico sul federalismo fiscale c'è innanzitutto, analogamente a quanto successo in altri paesi, la portata della solidarietà interregionale da realizzare mediante il sistema di finanziamento degli enti decentrati. La questione, alimentata anche dall'ambiguità della Costituzione, consiste nel decidere su quali materie applicare un sistema perequativo forte tra Regioni che tenga conto delle differenze territoriali dei bisogni delle popolazioni attraverso la fissazione di livelli essenziali delle prestazioni da garantire su tutto il territorio nazionale (certamente sanità e assistenza, forse istruzione e trasporti locali, ma cos'altro? E a che livello?) e su quali altre limitarsi invece a forme di equalizzazione territoriale più deboli, come la perequazione della capacità fiscale. E' da questi punto cruciale che dipende il livello effettivo dei trasferimenti di risorse tra il Nord e il Sud del Paese.

Un altro profilo fondamentale è quello del finanziamento tributario dei governi sub-centrali. Il progetto del governo manca di indicazioni sull'architettura complessiva del sistema tributario nazionale nella sua articolazione tra diversi livelli di governo. Quali dovrebbero essere obiettivi per le grandi imposte nazionali? E quali invece gli spazi effettivi per l'autonomia fiscale di Regioni e Comuni? In particolare non viene identificato con chiarezza una specifica imposta, visibile e manovrabile, che possa costituire il pilastro della fiscalità rispettivamente di Regioni e Comuni.

Una scelta non ancora fatta è poi quella tra federalismo regionale e federalismo comunale. In Italia tradizionalmente i Comuni dipendono finanziariamente dallo Stato e non dal livello intermedio di governo rappresentato dalle Regioni. Nei paesi a federalismo fiscale più accentuato le Regioni giocano un ruolo rilevante nel coordinamento della finanza locale ricevendo finanziamenti dallo Stato centrale e poi ripartendoli tra i Comuni sottostanti. Anche in Italia, dove la nuova Costituzione assegna alle Regioni forti competenze legislative in numerosi ambiti dell'intervento pubblico, sarebbe auspicabile l'affermarsi di uno schema maggiormente "regione-centrico". Ma le resistenze e le diffidenze tra diversi livelli di governi decentrati sono dure a morire.

Va inoltre chiarito, dal punto di vista delle procedure di decisione della finanza pubblica, quale deve essere il grado di coinvolgimento di Regioni e Comuni nel controllo dell'evoluzione dei conti pubblici in generale. In particolare c'è da chiedersi se i vincoli attuali imposti all'autonomia degli enti decentrati (sia sulle spese sia sulle entrate) siano coerenti con il nuovo scenario del federalismo fiscale.

Infine ancora tutto da affrontare è il nodo del cosiddetto federalismo differenziato: in un paese profondamente duale come è l'Italia, alcune Regioni più ricche e più capaci possono, sull'esempio di quanto fatto in Spagna, anticipare le altre Regioni nell'acquisire nuove responsabilità di spesa e nuova autonomia di tassazione?