La geopolitica trasforma il bilancio dell’Unione in un ‘laboratorio costituzionale’

La guerra alle porte dell’Europa, il sostegno all’Ucraina, le nuove esigenze di spesa in difesa e un contesto internazionale sempre più instabile stanno cambiando profondamente il modo in cui l’Unione europea raccoglie e utilizza le proprie risorse finanziarie. Non si tratta semplicemente di aumentare la spesa, ma di ripensare gli strumenti giuridici che consentono all’UE di intervenire per affrontare il nuovo scenario geopolitico in assenza di una modifica dei Trattati.

È questo il tema al centro dell’editoriale scientifico “EU Funding in Times of Geopolitical Turbulence: A Constitutional Laboratory”, che introduce un numero speciale del Maastricht Journal of European and Comparative Law curato da Rosalba Famà ed Eleanor Spaventa (entrambe del Dipartimento di Studi Giuridici, Università Bocconi; BLEST-Bocconi Lab for European Studies e IEP) assieme a Marco Fisicaro (Dipartimento di Studi Giuridici ed Economici, Sapienza Università di Roma). La pubblicazione è stata curata partendo dai contributi presentati nel corso della conferenza tenutasi a maggio 2025 presso l’Università Bocconi, organizzata da Eleanor Spaventa e Rosalba Famà con il sostegno del BLEST e della Fondazione Invernizzi

Un laboratorio dove si sperimentano nuove regole

Per descrivere ciò che sta accadendo, Famà, Spaventa e Fisicaro scelgono un'immagine insolita per un lavoro di diritto europeo:

“Le istituzioni dell’UE hanno dato prova di notevole creatività nell’elaborare soluzioni finanziarie che hanno pochi precedenti, trasformando le finanze pubbliche europee in un campo di sperimentazione giuridica: un laboratorio costituzionale.”

L'espressione “laboratorio costituzionale” racchiude l'idea centrale dello studio. Di fronte a turbolenze geopolitiche, l’Unione non ha modificato i Trattati, ma ha iniziato a sperimentare strumenti finanziari inediti all'interno del quadro giuridico esistente. Il bilancio europeo è così diventato il terreno su cui testare innovazioni finanziarie con forti risvolti costituzionali.

Infatti, proprio il susseguirsi di crisi, dalla pandemia all’invasione russa dell’Ucraina, ha costretto Bruxelles a sperimentare strumenti che fino a pochi anni fa sembravano fuori discussione, trasformando la finanza europea in uno dei principali motori dell’integrazione e di solidarietà comunitaria.

La svolta è arrivata con la pandemia. Per la prima volta l'Unione ha raccolto ingenti risorse sui mercati finanziari per finanziare non solo prestiti, ma anche sovvenzioni agli Stati membri attraverso il programma Next Generation EU. Tale risposta eccezionale, osservano gli autori, sta progressivamente trasformandosi in un modello destinato a sopravvivere all'emergenza.

Dal rimborso delle spese al finanziamento dei risultati

L'eredità del Covid emerge con particolare evidenza nella proposta per il nuovo Quadro Finanziario Pluriennale per il periodo 2028-2034. La Commissione punta, infatti, a cambiare il criterio con cui vengono distribuiti molti fondi europei: da un sistema basato sul rimborso delle spese sostenute, si passerà ad un meccanismo che fornisce risorse al raggiungimento di obiettivi e riforme concordati con gli Stati membri all’interno di appositi piani. Per descrivere la portata di questo cambiamento, gli autori ricorrono a un’altra immagine eloquente:

“...una rivoluzione copernicana nella gestione del bilancio dell'UE.”

Il nuovo sistema promette di concentrarsi maggiormente sui risultati, ma apre anche interrogativi sulla trasparenza e sulla democraticità delle scelte di bilancio. Se il finanziamento dipende dagli obiettivi raggiunti e non dalle spese documentate, diventa infatti più complesso seguire nel dettaglio l’utilizzo delle risorse pubbliche e si rischia di svotare il ruolo di parlamenti e delle autorità locali in materia di spesa comunitaria.

Difesa, Ucraina e debito comune: il nuovo volto del bilancio europeo

L’altra grande trasformazione nasce dal mutato scenario geopolitico. La sicurezza e la difesa, tradizionalmente marginali nel bilancio dell’Unione, stanno assumendo una posizione centrale. Lo dimostrano il nuovo strumento SAFE, il sostegno finanziario all’Ucraina e le proposte della Commissione per il Quadro Finanziario 2028-2034.

Parallelamente cresce il ricorso al debito comune europeo, il cui stock è destinato a raggiungere il triliardo entro la fine del 2026. Dopo gli strumenti post-pandemici, la Commissione propone nuovi meccanismi (semi)permanenti di prestito destinati ad affrontare future emergenze. Se approvati, consoliderebbero una capacità fiscale europea che fino a pochi anni fa sembrava difficilmente immaginabile.

Il lavoro, che raccoglie i contributi di sei autori, sottolinea anche un’altra tendenza: il bilancio europeo viene utilizzato sempre più come leva per orientare le politiche degli Stati membri. L’accesso ai fondi viene progressivamente collegato al rispetto dello Stato di diritto, della Carta dei diritti fondamentali e ad altre priorità strategiche dell’Unione. Questa evoluzione amplia il peso politico del bilancio europeo, ma rende anche più delicato il bilanciamento tra solidarietà, controllo e autonomia degli Stati.

Il futuro dell’integrazione passa dai conti pubblici

Le innovazioni introdotte negli ultimi sei anni stanno progressivamente trasformandosi da strumenti eccezionali a componenti strutturali della finanza pubblica europea. Inoltre, il nuovo Quadro Finanziario Pluriennale per il periodo 2028-2034 definirà le priorità dell’Unione nella prossima fase della sua evoluzione in uno scenario particolarmente burrascoso in cui si punta a rimettere al centro il tema della competitività europea.

In particolare, il bilancio europeo non può più essere considerato un semplice strumento contabile ma sempre più strategico. Le continue crisi hanno accelerato un processo di innovazione che sta modificando il funzionamento dell’Unione e progressivamente ampliando il raggio d’azione fiscale previsto dai Trattati.

Secondo Famà, Spaventa e Fisicaro, dunque, l’integrazione europea oggi passa sempre più dalla capacità di progettare nuovi strumenti finanziari rispondenti alle sfide. Il vero laboratorio dell’Europa non è soltanto nelle aule dove si negoziano le riforme istituzionali, ma anche nelle regole che disciplinano come l’Unione raccoglie, presta e investe le proprie risorse. Ed è proprio su questo terreno che potrebbe giocarsi una parte decisiva del futuro dell’integrazione europea.