Esecutivo europeo debole, diagnosi da rivedere

È opinione diffusa che nell'ultimo decennio l'Unione europea non abbia fatto significativi passi in avanti: dal fallimento della costituzione europea (rigettata dai referendum in Francia e Paesi Bassi) ai ritardi nell'approvazione del trattato di Lisbona, l'immagine che sembra emergere è quella di una costruzione europea molto debole. In particolare, è la funzione esecutiva che sembra essere carente: mentre infatti la capacità di produrre regolamentazione (funzione 'legislativa') e la capacità di sentenziare sui casi individuali (funzione 'giudiziaria') sono, nel quadro ovviamente delle specificità del sistema comunitario, complessivamente ben funzionanti, la funzione esecutiva appare debole e, prevalentemente, nelle mani dei governi nazionali.

Eppure vi sono trasformazioni in corso e trasformazioni che potrebbero occorrere se il trattato di Lisbona entrerà in vigore, che potenzialmente rafforzeranno, e per certi versi svilupperanno ex novo, la funzione esecutiva nel sistema dell'Ue.Primo: la presidenzializzazione della Commissione europea (gli accentuati poteri e ruolo riconosciuti al presidente) la sta rendendo per certi versi più forte, o quantomeno la posizione della Commissione è sempre più riconoscibile verso l'esterno. Secondo, i processi di reclutamento del personale della Commissione sono sempre di più nelle mani della dirigenza della Commissione stessa, così come i processi di nomina delle posizioni di vertice dell'euroburocrazia: l'accresciuta autonomia del civil service è tipicamente una delle condizioni che rafforzano la funzione esecutiva. Inoltre, i processi di rotazione del personale e la composizione sempre più mista in termini di nazionalità dei componenti dei gabinetti dei Commissari europei, pur fonti di tensioni e problemi per altri versi, stanno riducendo il peso della appartenenze nazionali e dunque, potenzialmente, dando una identità sempre più sovranazionale alla Commissione. Terzo, lo sviluppo delle agenzie dell'Ue sta creando anche al di fuori della Commissione un sistema di istituzioni che, seppur con compiti formalmente limitati (prevalentemente raccolta ed elaborazione dati) e con una governance fortemente influenzata dagli stati membri, rappresentano potenzialmente una forma di 'istituzionalizzazione della conoscenza' che ha carattere sovranazionale e potrà irrobustire l'ossatura della funzione esecutiva comunitaria. Altre trasformazioni nella medesima direzione potrebbero occorrere se il trattato di Lisbona entrerà in vigore. Il nuovo 'ministro degli affari esteri' sarà, è vero, una figura per molti versi intergovernativa, ma svolgerà il suo ruolo incardinato nell'amministrazione della Commissione, delle cui strutture prevalentemente si avvarrà e della quale sarà vicepresidente. Inoltre, il Consiglio europeo avrà un presidente permanente; forse poco si è riflettuto sul fatto che l'organo intergovernativo per eccellenza avrà una presidenza che costituirà di fatto una posizione sovranazionale, la sua legittimazione e il suo status politico saranno non più fondati su una base nazionale (essere primo ministro o presidente della repubblica nel proprio paese, diventando presidente del Consiglio europeo quando a rotazione arriva il turno del proprio paese), ma su una base, in certo senso, sovranazionale. Intendiamoci: sul piano del consenso tra i popoli così come su quello delle idealità l'Ue sta senz'altro attraversando una fase difficile. Ma forse, come tante volte è accaduto nella sua storia, quando la crisi sembra irreversibile si dischiudono nuove e inaspettate possibilità. Forse, quella attuale è di ritrovarsi con una più forte funzione esecutiva. E un più forte esecutivo comunitario è auspicabile e, riteniamo, massimamente necessario per l'Europa, e per la funzione che l'Ue può svolgere nel mondo.